Cambio institucional – Incoder (2003-2010)

El cambio institucional es promovido por el Decreto 1300 de 2003, por el cual el Incora fue suprimido y reemplazado por el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder). El objeto fundamental de esta institución es ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades y propiciar la articulación de las acciones institucionales en el medio rural, bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país. Este decreto se consolidó a través de la Ley 1152 de 2007, la cual presentó modificaciones de forma y dio lugar a más disposiciones sobre RA (Palou, 2008).

La RA, a través del mercado de tierras, continuó con esta ley, pero se estableció un subsidio integral para la compra de tierras, con cargo al presupuesto del Incoder. Los beneficiarios del subsidio deben ser trabajadores agrarios de tradición, que se hallen en condiciones de pobreza o marginalidad, que sus ingresos deriven de la actividad agropecuaria pesquera y/o forestal y carezcan de tierra propia o tuvieren la condición de minifundistas y requieran ampliar el tamaño de su producción (Benítez, 2005).

El Gobierno Nacional estableció el monto del subsidio, el cual es un valor único por UAF, es decir, que puede cubrir hasta el 100% del valor de la tierra y los requerimientos financieros del proyecto, según las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios potenciales del subsidio. Con esta ley, el concepto de UAF varía nuevamente; esta vez, como la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, cuya extensión permite con su proyecto productivo y tecnología adecuados, generar como mínimo dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, ello permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio (Balcazar et ál., 2001).

El concepto de RA en esta fase se mantiene en el mercado de tierras como mecanismo para afectar la estructura agraria; sin embargo, varían las condiciones en las que se subsidia, de forma total o parcial por El estado, y la coordinación, que esta vez es realizada por el Incoder. En la figura 1 se muestran los diferentes hitos históricos relevantes —en los ámbitos económico, social y político— que contextualizan a los once períodos de la RA anteriormente descritos y que han permitido su caracterización y relacionarlos con la realidad del momento.

Mercado de tierras (1994-2002)

Hasta este período, las leyes de RA hacían énfasis en la expropiación de terrenos baldíos y dotación de manera gratuita a los campesinos sin tierra; sin embargo, con la Ley 160 de 1994 se realizaron cambios profundos en el concepto de RA tradicional o clásico, y se pasó a un mecanismo en el que la propiedad se adquiría a través de la compra directa por parte de los campesinos, donde el 70% del costo provenía de los campesinos y el restante 30% podía provenir de una línea de crédito especial de los intermediarios financieros, con el requisito de presentar un proyecto productivo, o de recursos propios (Fajardo, 2002).

En este caso, el Incora se comportaba como mediador del proceso de negociación entre propietarios y campesinos, y también le correspondió coordinar las acciones de los organismos que integraron el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, creado como mecanismo de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a la prestación de los servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y la promoción del acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra.

Según Benítez (2005), el compromiso del Incora y del Estado fue escaso; la participación se limitó a la mediación para la compra de tierras y a la entrega del subsidio, respectivamente. La UAF es redefinida como empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, cuya extensión, conforme con las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permitió a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuvara a la formación de su patrimonio (Balcazar et ál., 2001).

El concepto de RA en esta fase consistió en un mecanismo para afectar la estructura agraria, a través de la redistribución de tierras por mercado, es decir, mediante la compra directa de tierras por parte de los campesinos, subsidiada de forma parcial por el Estado y mediada por la acción institucional del Incora.

Impulso institucional hacia el mercado de tierras (1988-1993)

En este período, la acción del Incora se vio favorecida por medidas del Estado, a través de la Ley 30 de 1988, tales como la ejecución coordinada de distintos programas con entidades públicas, la creación de zonas específicas de reforma agraria, construcción de obras de infraestructura vial para acceder a dichas zonas, creación del Fondo de Capacitación y Promoción Campesina, avalúo de los predios por parte del IGAC —para determinar su valor comercial— e incremento de los recursos económicos del FNA (Mondragón, 2001).

En estos años se registró la mayor dinámica de adquisición de tierras en modalidad de compra por parte del Incora; sin embargo, este comportamiento fue atribuido a causas negativas. Según Palou (2008), esa tendencia creciente en la adquisición de tierras se explica por los incentivos para las transacciones a los que podían acceder los funcionarios públicos y muchos terratenientes deseosos de vender predios improductivos. La expropiación de terrenos baldíos disminuyó y dio paso a la compra masiva de tierras; ambas acciones, no obstante, encaminadas a la redistribución de la tierra. El concepto de RA cambió en esta fase y se comportó como un mecanismo para afectar la estructura agraria, no mediante la acción de expropiación y redistribución de terrenos baldíos, sino a través de la compra institucional de tierras y su redistribución a los campesinos beneficiados.

Restructuración institucional (1983-1987)

El Incora adquirió nuevos objetivos, ubicados en un contexto de guerra en el campo, como la pobreza y el desplazamiento forzado. A través de la Ley 35 de 1982, o “Ley de Amnistía”, se autorizó a la institución (RA) para negociar y comprar tierras con precios inferiores al avalúo comercial fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), pero efectuando el pago en un menor plazo (Benítez, 2005). También debía ampliar y reforzar programas de adquisición y dotación de tierras, obras de infraestructura, programas agropecuarios de fomento, vivienda, crédito, asistencia técnica, capacitación y organización campesina, dirigidos a beneficiar familias asentadas en los municipios seleccionados por el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), como programa de la Presidencia de la República con el objetivo de generar hábitos de convivencia pacífica entre el Estado y la población, y cuyas funciones estaban centradas en promover la participación ciudadana, desactivar los factores de violencia, llevar a cabo acuerdos de paz con los grupos armados al margen de la ley y emprender acciones para fortalecer la cultura, el respeto por los derechos humanos y la igualdad (Fajardo, 2002, Palou, 2008).

El concepto de RA en esta fase resalta el interés de dar nueva forma al factor humano, que en esos momentos presenta una profunda crisis. El factor institucional actúa como instrumento que afecta tanto la distribución de la tierra como los problemas sociales del momento, articulados a planes propuestos por el Gobierno y que presentan afinidad con las funciones institucionales en tema de tierras. Este último elemento también se comporta como un conector al contexto y a las medidas políticas que propone el Estado como solución a los problemas presentes.

Declive institucional (1973-1982)

Con la Ley 4 de 1973 se propusieron cambios para mitigar los efectos de la Ley 1 de 1968; se establecieron nuevos criterios para la calificación de predios como adecuadamente explotados, mediante mínimos de productividad; se redujeron los trámites de adquisición de tierras, a través de negociaciones directas; y la adjudicación de tierras a los beneficiarios se agilizó, apareciendo la renta presuntiva agrícola como herramienta para ejercer presión a favor del uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación improductiva. Esto último dio origen al Desarrollo Rural Integrado (DRI), como estrategia complementaria a los programas de reforma agraria (Machado y Suárez, 1999).

Según Mondragón (2001), esta ley no fue viable, por varios motivos: la calificación de las tierras mediante los mínimos de productividad no se llevó a la práctica, por razones técnicas y por no contar con un censo agrícola detallado y actualizado. Sin embargo, en este período se definió que un predio no era expropiable, si sus rendimientos alcanzaban niveles de eficiencia, si el propietario demostrara contribuir en forma directa y gratuita a la educación los hijos de sus trabajadores, que les suministraba vivienda higiénica cuando eran permanentes, y cumplía con las normas sobre conservación de los recursos naturales. Lo anterior permitía definir a la finca como adecuadamente explotada y, por tanto, inexpropiable. La renta presuntiva tampoco tuvo aceptación, principalmente en el gremio de producción agropecuaria, y la ANUC entró en proceso de desintegración y de fraccionamiento.

También en 1973, se creó el Fondo Financiero Agropecuario (FFA), mediante la Ley 5, fondo administrado por el Banco de la República y por el cual se realizaban descuentos sobre créditos y se financiaban actividades agropecuarias. Este elemento de financiación, se puede considerar dentro del concepto de RA como otro factor de la estructura agraria que puede ser modificado con el fin de generar cambios (Balcazar et ál., 2001). En este período de decadencia en cuanto a los de expropiación y adjudicación de tierras, de retroceso en la consolidación de asociaciones campesinas y demás problemáticas mencionadas, el concepto de RA se mantuvo como mecanismo para cambiar la estructura agraria, con una forma diferente de dar espacio a la distribución de la tierra; justificando el título de propiedad mediante mínimos de productividad establecidos por el Incora, y de acuerdo con las condiciones ambientales de la zona, el mercado y la vocación del suelo, principalmente, y no por el tiempo de duración en producción, como se contemplaba en leyes anteriores.

Consolidación institucional (1968-1972)

Una nueva fase se inició con la Ley 1ª de 1968, introduciendo modificaciones a la Ley 135 de 1961 sobre Reforma Social Agraria, como intento del Estado de intensificar los procedimientos para afectar la tenencia de la tierra. Se abre paso a la extinción de dominio por vía administrativa de las tierras inadecuadamente explotadas, a la entrega de la tierra a los aparceros que la estuviesen trabajando, así como a la institucionalización de la interlocución campesina con el Estado, a través de la creación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) (Machado y Suárez, 1999)

No obstante, el objetivo de dotar de tierras a los arrendatarios y aparceros no se cumplió del todo. Por el contrario, los propietarios de tierras desalojaron a los campesinos para evitar que éstos solicitaran su adjudicación, o bien iniciaran reclamaciones por el pago de mejoras realizadas por ellos en los predios, de forma similar a lo ocurrido con la Ley 200 de 1936 (Mondragón, 2001). Otras problemáticas en este período fueron la violencia en el campo por parte de las guerrillas y grupos paramilitares y la siembra de cultivos ilícitos (Palou, 2008).

Pulecio (2006) menciona que la conjunción de campesinos sin tierra y de aquellos con ideologías de izquierda, dio origen a movimientos armados en defensa de sus ideales. Por otra parte, en los años sesenta y debido a la pobreza vivida en el campo, los campesinos iniciaron un nuevo negocio: se efectuaron las primeras plantaciones ilícitas de marihuana en zonas de la Costa Atlántica, donde se desarrolló una clase social adinerada que empezó a demandar tierras como procedimiento para el lavado de activos y ampliar la siembras, esta vez de hoja de coca y amapola, para la producción de cocaína y heroína. La expansión de los grupos armados al margen de la ley y el aumento de los cultivos ilícitos provocaron, de nuevo, la concentración de la propiedad o latifundización (Palou, 2008).

 

En esta fase, por primera vez, se considera de gran importancia la opinión de los campesinos, por parte del Estado. La nueva forma de la estructura agraria no sólo contempló al campesino como un factor o elemento, sino también como un actor que expone sus puntos de vista. Así lo manifestó el Estado al evaluar la aplicación de esta ley durante una década y concluir que se debía mejorar la regionalización de los objetivos y programas e incrementar la participación campesina (Balcazar et ál., 2001, Lavandez, 2004).

Organización institucional – Incora (1962-1967)

Esta fase nace como respuesta a problemáticas del contexto social del momento, ya que en la década de los cincuenta, la violencia partidista aceleró la migración de la población rural a las ciudades y a otras tierras, pero en forma de invasión. El inicio del conflicto armado desgastó la producción agrícola, cafetalera e industrial, redujo la oferta de alimentos y generó desempleo. En este contexto nació la Ley 135 de 1961 sobre reforma social agraria, con la cual se propuso, por primera vez, la organización institucional para manejar temas de RA (Benítez, 2005). Se creó el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), organismo público encargado del asunto de tierras y de gestionar el Consejo Nacional Agrario (CNA), el Fondo Nacional Agrario (FNA) y la figura de procuradores agrarios. Sus tres lineamientos fundamentales eran: dotación de tierras a campesinos carentes de ellas, adecuación de tierras para incorporarlas a la producción y dotación de servicios sociales básicos.

También se definió la Unidad Agrícola Familiar (UAF), como explotación agraria que dependía directa y principalmente de la vinculación de la fuerza de trabajo de una misma familia, sin perjuicio del empleo ocasional de mano de obra externa, de la cual no más de la tercera parte de los ingresos podrían ser destinados al pago de deuda originada en la adquisición de las tierras, a fin de que se dispusiera de un excedente para el mejoramiento gradual del nivel de vida de la familia (Mondragón , 2001, Rosas, 2004).

En este caso, la figura de extinción de dominio aplicaba cuando se dejaba de ejercer posesión, es decir, si la tierra no se encontraba económicamente explotada durante tres años continuos; si los propietarios violaban las disposiciones ambientales; o bien, cuando el predio se destinaba a la explotación de cultivos ilícitos.

Según Balcázar y colaboradores (2001), basándose en estadísticas del Incora, durante este período ingresaron al FNA 357.861 hectáreas, de las cuales el 25% correspondieron a compras, el 72,4% a cesiones, y apenas un 1,6% a expropiaciones.

De la tierra cedida, el 80% del área correspondió a 32 predios, lo que se consideró un resultado insuficiente, frente al propósito de redistribución de la tierra. En 1964 ya se planteaba la conveniencia de modificar algunos aspectos de la Ley 135, con el fin de agilizar la intervención en la propiedad privada e iniciar un verdadero proceso redistributivo.

Con esta ley se pretendió reformar, principalmente, la estructura social agraria, aplicando medidas técnicas de redistribución y eliminando la inequitativa concentración de la propiedad, así como su fraccionamiento antieconómico. En la Ley 135 de 1961, el concepto de RA resaltó la prioridad del factor social en la estructura agraria; sin embargo, aparece un nuevo factor normativo dentro de la ley, que fueron las instituciones en tema de RA, cuyo mecanismo para afectar la estructura agraria continuó siendo la expropiación y la redistribución (Balcázar et ál., 2001; Rosas, 2004; Palou, 2008).